Document Actions

Ændringer i offentlighedens ret til indsigt 1985 – 2002

 

Offentliggjort 08/24/2005, senest redigeret 01/02/2014

 

INDHOLD

Ændringer i offentlighedsloven....................................................... 3

Ændringer via andre love.............................................................. 5

Ændringer via bekendtgørelser med hjemmel i offentlighedsloven 16

Sammenfatning og afrunding............................................................ 22

Forord

Den gældende lov om offentlighed i forvaltningen er fra 1985, hvor Folketinget efter et grundigt forarbejde vedtog en række ændringer i den oprindelige offentlighedslov fra 1970.

Uden større opmærksomhed er der siden 1985 sket væsentlige ændringer i offentlighedens ret til indsigt. Kun få ændringer er sket i selve loven om offentlighed i forvaltningen, flere er foretaget via nye regler i andre love, og en række via ministerielle bekendtgørelser. De mange, spredte ændringer bevirker, at det er meget vanskeligt at få et sikkert overblik. Jeg forsøger med denne rapport, men trods gode elektroniske hjælpemidler til søgningen, er der sikkert mangler i oversigten. Rapporten ajourfører og udbygger min tidligere udgave ”ændringer i offentlighedens ret til indsigt 1985 – 1999” Revisionen bygger på søgning i Retsinformation, Karnov Online, Henriette Schjøths rapport fra 2001 ”Dårligt nyt om aktindsigt i Danmark”, og Justitsministeriets besvarelse af spørgsmål 304 af 12.august 2002 fra Folketingets Retsudvalg (Alm.del – bilag 844)..

Det samlede billede, der tegner sig, må bekymre både på grund af uoverskueligheden og på grund af tendensen til at beskære offentlighed.


Oluf Jørgensen
Danmarks Journalisthøjskole
4.oktober 2002


Ændringer i offentlighedsloven

Der er sket fire ændringer i offentlighedsloven siden 1985.

Ved den første i 1991 Lov 1991.347. blev retten til indsigt styrket. En bredt formuleret undtagelse for EU-dokumenter, der var indsat i 1985, blev fjernet igen. Undtagelsen, der stod i § 10, omfattede: ”dokumenter, der udarbejdes i forbindelse med behandlingen af forslag til EF-vedtagelser, eller som vedrører spørgsmål om fortolkningen eller opfyldelsen af fællesskabsretlige regler”. Undtagelsen sigtede på dokumenter om EU-sager fra danske myndigheder, f.eks. breve, rapporter og notater. Disse dokumenter kan efter ændringen ikke generelt undtages. Aktindsigt i bestemte oplysninger kan dog begrænses efter en konkret vurdering af, om begrænsning er nødvendig for at beskytte væsentlige hensyn til ”rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige institutioner” (ofl. §13 stk.1, nr.2).

EUs forordning om aktindsigt fra 2001 gælder primært for aktindsigt ved EU-organer, men forordningen kan også få indflydelse på aktindsigt ved nationale myndigheder. Ved spørgsmål om aktindsigt i et dokument, der kommer fra et EU-organ, skal EU-organet rådspørges, medmindre det er indlysende, at dokumentet skal eller ikke skal udleveres Jf. art.5 i forordning om aktindsigt i Europaparlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, 1049/2001..

Ved en lovændring i 1993 Lov 1993.504. blev patienters ret til journalindsigt flyttet fra offentlighedsloven til en særlig lov om aktindsigt i helbredsoplysninger. Denne lov blev overflødig, da loven om patienters retsstilling i 1998 samlede en række patientrettigheder herunder retten til indsigt. Patienters ret til egen acces gælder nu i forhold til journaler og andre optegnelser, der føres af autoriserede sundhedspersoner, f.eks. læger, sygeplejersker, tandlæger, jordemødre, ergoterapeuter, fysioterapeuter, kiropraktorer og autoriserede psykologer. Retten til indsigt gælder både i den private og den offentlige sektor, hvor der foretages behandling af patienter som led i sundhedsmæssig virksomhed. Disse ændringer vedrører ikke almindelig offentlighed, der både før og nu er udelukket ved oplysninger om private forhold.

Den tredje ændring af lov om offentlighed i forvaltningen blev vedtaget i 1998 Lov1998.276.. Den betød, at retten til indsigt i personalesager blev stærkt begrænset. Tidligere var kun ansættelses- og forfremmelsessager og oplysninger om private forhold generelt undtaget fra offentlighed. Med ændringen blev alle sager om enkeltpersoners ansættelsesforhold i det offentliges tjeneste undtaget (ofl. § 2 stk.2), bortset fra de oplysningstyper, der nævnes på en særlig liste (ofl. §2 stk.3): ”den ansattes navn, stilling, uddannelse, arbejdsopgaver, lønmæssige forhold og tjenesterejser. For så vidt angår ansatte i chefstillinger gælder loven endvidere for oplysninger om disciplinære reaktioner af advarsel eller derover. Det gælder dog kun for et tidsrum af to år efter, at den endelige afgørelse herom er truffet”. Ved lovændringen blev endvidere indføjet en særlig bestemmelse om, at den ansatte skal underrettes, når der anmodes om aktindsigt i hans personaleforhold og have besked om, hvem der ønsker indsigt. Den ansatte skal endvidere underrettes om, hvilke oplysninger, der udleveres (ofl. § 16 stk.3).

De problemer, der oftest blev nævnt i den offentlige debat om ”personalemapper” i 1997-98, angik udlevering af de ansattes private adresser og telefonnumre, samt usikkerhed om fortrolighed ved personaleudviklingssamtaler. Disse problemer kunne have været løst ved en mindre justering f.eks. af offentlighedslovens regel om private forhold (§ 12 stk.1, nr.1). Resultatet blev i stedet en lovændring, der har gjort kraftigt indhug i mulighederne for at kontrollere ledelsesmæssige dispositioner.

Før lovændringen var det vigtigt at skelne mellem oplysninger om private forhold og oplysninger om tjenstlige forhold Jf. Folketingets Ombudsmands Beretning 1976.130.. Offentligheden havde ret til indsigt i ledelsesmæssige reaktioner over tjenstlige forhold, bortset fra reaktioner over tjenstlige problemer, der hang sammen med private forhold, f.eks. sygdom, familieforhold, alkoholmisbrug, strafbare forhold. Nu er retten til offentlighed i ledelsesmæssige reaktioner begrænset til disciplinære reaktioner over for ansatte i chefstillinger, og sådanne reaktioner anvendes sjældent. I praksis benyttes typisk den almindelige ledelsesret, og der laves aftaler om fratrædelse, der formelt set er frivillige, men reelt erstatter en afskedigelse.

Lov om offentlige myndigheders registre blev i 2000 erstattet af lov om behandling af personoplysninger, og henvisningen i § 5 stk.3 blev justeret i overensstemmelse hermed Lov 2000.429 (persondataloven) § 80..

Ændringer via andre love

Offentlighedsloven § 17 stk.4 fastslår, at bestemmelser om aktindsigt i andre love går forud for offentlighedsloven, uanset om disse særregler indskrænker retten til indsigt.

Ifølge offentlighedsloven § 14 er offentlighedens ret til indsigt desuden begrænset af særlige bestemmelser om tavshedspligt, der er fastsat ved lov eller med hjemmel i lov. Offentlighedens ret til indsigt begrænses ikke af de almindelige regler om tavshedspligt i straffeloven og forvaltningen. Retten til indsigt begrænses heller ikke af bestemmelser om tavshedspligt i andre love, hvis disse har samme indhold som de almindelige regler. De særlige bestemmelser, der har betydning for retten til aktindsigt, præciserer eller udvider tavshedspligten.

I dette afsnit omtales en række ændringer i retten til aktindsigt, der er gennemført ved bestemmelser i andre love. Det er vanskeligt at lave en udtømmende opregning især for de særlige regler om tavshedspligt. Disse regler benytter forskelligt ordvalg, de henviser typisk ikke til offentlighedsloven, og de findes både i EU-regler og i danske love og bekendtgørelser.

Reglerne er meget forskellige i udformning og indhold. De er forsøgt samlet under kategorierne: Anvendelsesområdet, oplysninger om erhvervsforhold, produkter og kontrol m.v., undersøgelseskommissioner, videregivelse af dokumenter, miljøoplysningsloven og atypiske regler.

De fleste ændringer har begrænset offentligheden, heraf nogle meget væsentligt. Andre har hverken gjort fra eller til, mens nogle har betydet forbedringer. Efter den seneste ændring af miljøoplysningsloven i 2000 giver denne lov offentligheden en klart bedre retsstilling end offentlighedsloven.


Anvendelsesområdet
Offentlighedsloven definerer anvendelsesområdet som ”den offentlige forvaltning”. (§ 1 stk.1). Loven omfatter desuden større forsyningsselskaber inden for el, naturgas og varme (§ 1 stk.2).

Begrebet ”offentlig forvaltning” er i offentlighedsloven anvendt som et organisatorisk kriterium. Det betyder på den ene side, at offentlighedsloven som udgangspunkt omfatter alle funktioner, der varetages af en ”offentlig forvaltning” uanset funktionernes karakter. På den anden side falder opgaver uden for loven, når de varetages af et organ, der ikke er ”offentlig forvaltning”. I kraft af særlovgivning er funktionelle kriterier for offentlighedsprincippets anvendelse blevet indført på miljøområdet og det sociale område Miljøoplysningsloven § 1 (lov 1994.292 med ændringer ved 2000.447) og lov om retssikkerhed og administration på det sociale område § 43 stk.2 (lovbekendtgørelse 2000.26)..

Statslige og kommunale forvaltningsorganer, råd, nævn og kommissioner er klart omfattet af offentlighedsloven. Ved reformen i 1985 blev det markeret, at kommunale fællesskaber, der skal godkendes af tilsynsmyndigheden, er omfattet. Det gælder også kommunale fællesskaber, der er organiseret i selskabsform. I øvrigt falder selskaber uden for offentlighedsloven, uanset om de løser offentlige opgaver, og uanset om de er oprettet ved lov.

Der er betydelig tvivl om offentlighedslovens anvendelse ved en række organisationer med tilknytning til stat eller kommuner, der er organiseret som selvejende institutioner og fonde. Som hovedregel er sådanne organisationer omfattet af offentlighedsloven, hvis de er oprettet ved lov, og ellers ikke. Der er i praksis lagt vægt på forskellige momenter, der vedrører det offentliges indflydelse, og retsstillingen er præget af uklarhed og paradokser Se John Vogter, “Offentlighedsloven med kommentarer”, 3 udgave side 48 f og Oluf Jørgensen, “De almindelige forvaltningsreglers anvendelsesområde med særlig henblik på halvoffentlige organer”, Juristen 1994 side 1 – 22..

I det følgende nævnes nogle bestemmelser i andre love, der vedrører offentlighedslovens anvendelsesområde. I et senere afsnit omtales ændringer af anvendelsesområdet i kraft af bekendtgørelser, der har hjemmel i offentlighedsloven.

Loven om arbejdsmarkedsuddannelsescentre (AMU-centre) fra 1995 Lov 1995.1062. Nu lovbekendtgørelse 2000.613 § 4a. fastslår i § 4a:”For centrenes virksomhed gælder forvaltningsloven og lov om offentlighed i forvaltningen”.

Selskaber falder som nævnt uden for offentlighedsloven, f.eks. selskaberne, der står for henholdsvis Københavns Lufthavn, Post Danmark, Ørestaden og faste forbindelser over Storebælt og Øresund Jf lov 1990.428 om Københavns Lufthavne A/S (lovbekendtgørelse 2000.517), lov 2002.409 om Post Danmark A/S, lov bekendtgørelse 2001.353 om faste forbindelser over Storebælt og Øresund og lov 1992.477 om Ørestaden m.v.. Som en undtagelse fastslår loven om Københavns Havn A/S fra 2000, at dette selskab er omfattet af retten til indsigt ifølge offentlighedsloven Jf lov 2000.474 § 8. Ifølge bestemmelsen gælder forvaltningsloven og loven om Folketingets Ombudsmand også for aktieselskabet Københavns Havn..

Selvejende institutioner, der løser offentlige opgaver, er som hovedregel ikke omfattet af offentlighedsloven. Selvejende institutioner på det sociale område, der har driftsoverenskomst med en offentlig myndighed, har dog været betragtet som offentlig forvaltning og dermed omfattet af offentlighedsloven. Ved reformen af den sociale lovgivning i 1998 blev anvendelsesområdet for offentlighedsloven og forvaltningsloven udvidet Jf. lov om retssikkerhed og administration på det sociale område af 21.7.98, § 43 stk.2.. Efter den nye bestemmelse skal disse love anvendes ved private virksomheder m.v., der ved udlicitering eller på anden måde får overladt sociale opgaver fra offentlige myndigheder.

Ved loven om Post Danmark fra 1995 Lov 1995.88. fik postvæsenet en ny organisation og blev etableret som en selvstændig offentlig virksomhed. Loven fastslog udtrykkeligt at Post Danmark generelt blev undtaget fra offentlighedsloven, forvaltningsloven og loven om Folketingets Ombudsmand. Med omdannelsen til aktieselskab i 2002 gælder disse undtagelser uden udtrykkelig lovbestemmelse herom Lov 2002.409 om Post Danmark A/S..

I følge § 3 i lov om fond til investeringer i vækstmarkeder m.v er fonden undtaget fra offentlighedsloven Lov 1996.379..

Den organisatoriske placering af Rigsrevisionen er i 1997 ændret, så den nu hører under Folketinget. Hermed faldt Rigsrevisionen uden for offentlighedslovens anvendelsesområde, men det er sikret, at de samme offentlighedsprincipper som hidtil gælder for Rigsrevisionen Jf. § 18 b i lov om revisionen af statens regnskaber m.v. og bekendtgørelse 1992.447 af instruks for rigsrevisor om Rigsrevisionens forhold til offentligheden samt sagsbehandling..

I 1998 blev DSB organisatorisk omdannet fra statsvirksomhed til selvstændig offentlig virksomhed med egen bestyrelse. I den nye lov om den selvstændige virksomhed DSB Lov 1998.485. bestemmes, at der skal etableres et datterselskab med henblik på at drive S-togstrafik i hovedstadsområdet: DSB S-tog A/S. Ifølge loven kan DSB oprette andre datterselskaber, erhverve ejerandele i andre virksomheder og indgå samarbejdsaftaler, der har forbindelse med DSB’s virksomhed. Ifølge lovens § 19 gælder offentlighedsloven kun for personalesager i DSB Med den senere ændring i offentlighedslovens § 2 er retten til aktindsigt i personalesager blevet stærkt begrænset. og for den jernbanevirksomhed, der drives af DSB som led i udførelsen af forhandlet trafik. Begrundelsen for retten til offentlig indsigt i den forhandlede trafik er de væsentlige offentlige tilskud til finansieringen. DSB’s øvrige virksomhed, f.eks. sager om ledelse, organisation og bygninger, er generelt undtaget fra offentlighed.

Det lovbestemte datterselskab, DSB S-tog, der er organiseret som aktieselskab er også omfattet af offentlighedsloven for så vidt angår jernbanevirksomhed, der udøves som led i forhandlet trafik. Andre trafikselskaber, der blev oprettet som følge af DSBs opsplitning Ifølge lov 1995.231 om DSB Rederi A/S §8 og lov 1995.232 om DSB Busser A/S §7 blev alle sagsakter vedrørende omdannelse af DSB virksomheder til aktieselskaber undtaget fra offentlighedsloven. Lovene er senere ophævet, jf. lov 1998.291 og lov 1998.1046, og ret beset må trafikministeriets sagsakter herefter være omfattet af offentlighedsloven., f.eks. Scandlines A/S (nu Scandlines AG) er ikke omfattet af offentlighedsloven. Combus A/S, der ikke eksisterer længere, var heller ikke omfattet af offentlighedsloven.

Miljøoplysningsloven definerer anvendelsesområdet som organer, der har “offentligt ansvar for eller udøver offentlige funktioner eller tjenesteydelser i relation til miljøet, og som er underlagt offentlig kontrol” Jf. § 1 i lov om aktindsigt i miljøoplysninger (lov 1994.292 med senere ændringer ved lov 2000.447). . Hermed omfattes - udover den offentlige forvaltning – en række virksomheder inden for affald, trafik, energi, spildevand og vandforsyning m.v., hvor det offentlige gennem ejerskab eller på anden måde har dominerende indflydelse. F.eks. er Ørestadselskabet, Sund og Bælt A/S og Kommunekemi A/S omfattet af miljøoplysningsloven. Miljøstyrelsen mener, at virksomheder, der er i konkurrence med andre virksomheder, f.eks. Kastrup Lufthavn, falder uden for loven Jf. Miljøstyrelsens cirkulære nr. 123 af 30.6.1994 om aktindsigt i miljøoplysninger..

Flere love i uddannelsessektoren bestemmer, at administrationen af studiestøtteordninger er omfattet af offentlighedsloven og forvaltningsloven, også når den foregår på en uddannelsesinstitution, der falder uden for den offentlige forvaltning Jf. § 16 stk.3 i lov 2000.484 om specialpædagogisk støtte, §21 stk.3 i lov 2000.490 om statens voksenuddannelsesstøtte og §1 nr.9 i lov 2002.416 om ændring af lov om statens uddannelsesstøtte og lov om specialpædagogisk støtte ved videregående uddannelser..

Ifølge en ændring af loven om erhvervsfremme fra 2002 kan økonomi- og erhvervsministeren bemyndige andre til at varetage myndighedsopgaver vedrørende regler for måling, klassificering, udpegning af laboratorier m.v. Ved nogle opgaver gælder både offentlighedsloven og forvaltningsloven for private organisationer, der bemyndiges. Ved andre opgaver gælder kun forvaltningsloven Jf lov 2002.425 (lovbekendtgørelse 2002.642) § 10 stk.5 og § 11 stk.5..

Oplysninger om erhvervsforhold, produkter og kontrol m.v.
Miljøstyrelsen har efter loven om kemiske stoffer og produkter Lovbekendtgørelse 1996.21 med senere ændringer. Den oprindelige lov er Lov 1979. 212. Loven bygger på en række EF-direktiver. Grunddirektivet er Rdir 67/548 om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om klassificering, emballering og mærkning af farlige stoffer. nogle væsentlige kontrolopgaver for at forebygge sundhedsfare og miljøskade. Producenter og importører, der vil sælge eller importere et nyt kemisk stof, skal forinden anmelde stoffet til Miljøstyrelsen, og for en række bekæmpelsesmidler kræves godkendelse af Miljøstyrelsen. Ved en lovændring i 1992 blev indføjet en bestemmelse, der giver miljø- og energiministeren hjemmel til ”at fastsætte regler om tavshedspligt og om behandling af sager om aktindsigt, herunder om hvilke oplysninger, der kan betragtes som fortrolige” Jf. § 58 stk.2 indsat ved Lov 1992.1067. Baggrunden er nogle EF-direktiver, f.eks. Rdir 91/414 og Rdir 92/32, der fastsætter regler om, hvilke oplysninger, der er fortrolige. .

Miljø- og energiministeren har udnyttet bemyndigelsen til at fastsætte detaljerede regler om fortrolighed i bekendtgørelsen om anmeldelse af kemiske stoffer Bekendtgørelse 1995.1002 med ændringer ved bekendtgørelserne 1997.800 og 2001.702.. Anmelderen af et nyt kemisk stof kan anmode Miljøstyrelsen om at visse oplysninger holdes fortrolige, og ifølge bekendtgørelsen kan Miljøstyrelsen imødekomme anmodningen, ”hvis anmelderen har dokumenteret, at videregivelse af de pågældende oplysninger ville kunne skade ham fabrikations- og handelsmæssigt”. Bekendtgørelsen opregner en række oplysninger, der ikke kan betragtes som fortrolige, f.eks. oplysninger om: stoffets handelsnavn, stoffets renhedsgrad, anbefalede sikkerhedsforanstaltninger og resumerede resultater af toksikologiske undersøgelser. Ifølge bekendtgørelsen må Miljøstyrelsen ikke videregive oplysninger, der er modtaget fra EU-Kommissionen eller fra en anden medlemsstat, når de er accepteret som fortrolige af en kompetent myndighed i en anden medlemsstat.

Sammenlignet med offentlighedslovens regler er der tale om en svækkelse af offentligheden. Ifølge bekendtgørelsen kan oplysninger om kemiske stoffer hemmeligholdes, når videregivelse ”ville kunne skade” virksomheden. Ifølge offentlighedsloven kræves ”væsentlig økonomiske betydning” (ofl. § 12 stk.1, nr.2).

Ifølge lov om dyreforsøg § 19 omfatter retten til aktindsigt ikke adgang til at blive bekendt med identiteten, herunder navne, adresser og telefonnumre, på personer, der udfører forsøg eller passer dyr til sådanne formål. Lovens ændring i 1993 Lov 1993.470. betød, at oplysninger om virksomheder og institutioner, hvor der udføres dyreforsøg, ikke længere er undtaget fra offentlighed.

Ved en ændring af lov om radio og fjernsynsvirksomhed i 1993 Lov 1993. 1101. blev DR’s og TV 2’s programvirksomhed undtaget fra offentlighedsloven. Ifølge lovens §73a gælder undtagelsen for ”sager og dokumenter vedrørende Danmarks Radio’s og TV 2’s programvirksomhed og forretningsmæssige forhold i tilknytning hertil”. Undtagelsen gælder f.eks. for programplanlægning, journalistisk research, den redaktionelle proces og aftaler om køb og salg af programmer. Undtagelsen er begrundet med henvisning til informations- og ytringsfriheden. En begrundelse, der er meget relevant for at beskytte kilder og redaktionelle overvejelser, men er paradoksal i forhold til oplysninger om andre forhold, f.eks. aftaler om køb og salg af programmer.

Forbrugerstyrelsen har ifølge loven om produktsikkerhed fra 1994 Lov 1994.364. Loven bygger på EU-direktiv 92/59 om produktsikkerhed og betænkning 1993/1256. til opgave at føre kontrol med produktsikkerheden ved alle produkter og tjenesteydelser, der fremstilles, udbydes eller sælges her i landet eller er bestemt til udførsel til et andet EU-land. I lovens § 21 stk.2 bestemmes generelt, at offentlighedsloven ikke gælder for oplysninger, der er indhentet: ”1) til brug for myndighedens kontrol af virksomhedernes egenkontrol, 2) gennem den offentlige kontrol, der svarer hertil eller 3) om virksomhedernes kvalitetscertificering”.

Konkurrenceloven har til formål at fremme en effektiv samfundsmæssig ressourceanvendelse gennem reel konkurrence. Konkurrencestyrelsen og Konkurrencerådet fører kontrol og træffer afgørelser efter lovens bestemmelser. I 1997 blev konkurrenceloven stærkt ændret Lov 1997.384. Nu lovbekendtgørelse 2000.687., bl.a. blev det hidtidige princip om åbenhed (gennemsigtighed) forladt, og det blev i stedet bestemt, at loven om offentlighed i forvaltningen ikke gælder for konkrete sager efter konkurrenceloven (§13 stk.1). Konkurrenceloven fratager offentligheden ret til indsigt i sager om konkurrencebegrænsende aftaler, monopoldannelser m.v. Det er sågar overladt til Konkurrencerådet at bestemme, om afgørelser og generelle redegørelser skal offentliggøres (§ 13 stk.2 og 3). Set i lyset af konkurrencelovens overordnede formål er undtagelsen paradoksal.

Loven om visse betalingsmidler indeholder en tilsvarende undtagelse for konkurrencestyrelsen tilsyn på dette område Jf lov 2000.414, § 21 stk.6, 7 og 8..

Fødevareloven fra 1998 med senere ændringer fra 2001 lægger op til en aktiv offentlighedsstrategi med systematisk offentliggørelse på internettet af kontrolresultater og sanktioner Lov 1998.471.. Reglerne om aktiv information er ikke fastsat i loven, men fastsættes af fødevareministeren efter bemyndigelser i lovens § 68 jf. bekendtgørelse 2001.790 om offentliggørelse af kontrolresultater. . Hensigten med denne nye form for offentlighed er at styrke forbrugernes grundlag for forbrugsvalg og virksomhedernes incitamenter til at overholde loven samt skabe mere lighed i konkurrencevilkårene til gavn for de seriøse virksomheder.

Økologiloven og loven om frø, kartofler og planter bemyndiger ligeledes fødevareministeren til at føre en aktiv offentlighedsstrategi Jf lov 1999.118 § 8 og lovbekendtgørelse 1999.261 § 1a..

Ifølge § 4 stk.3 i lov om sikkerhed til søs kan ministeren fastsætte regler om begrænsning i adgang til aktindsigt indtil undersøgelsen er afsluttet. Bemyndigelsen er udnyttet i bekendtgørelsen om undersøgelse af ulykker til søs, hvor § 12 fastslår, at offentlighedsloven ikke finder anvendelse på ”oplysninger, undersøgelser, materialer o.l., der indgår i en verserende undersøgelse af en ulykke eller et dødsfald til søs”. Det præciseres, at denne begrænsning gælder indtil endelig søulykkesrapport foreligger, eller der er truffet beslutning om, at rapport ikke skal udfærdiges Jf lov 1998.900 og bekendtgørelse 2000.78..

Loven om konkurrence og forbrugerforhold på telemarkedet bestemmer i § 80, at offentlighedsloven ikke gælder ”i forbindelse med mægling vedrørende aftaler om samtrafik, jf § 69-70, eller afgørelser eller fastsættelse af vilkår og priser, jf § 69 stk.1 og § 70a stk.1”. Resultater af mæglingen m.v. i form af priser og generelle vilkår skal dog være offentligt tilgængelige, jf. loven kap. 17 Lov 2000.418.

Ifølge § 21 i designloven skal sagsakter være tilgængelige for enhver fra og med den dag designet er registreret af Patent- og Varemærkestyrelsen, hvorimod aktindsigt er udelukket indtil registreringen Jf. lov 2000.1259. Offentlighedsprincippet er videreført fra den tidligere mønsterlovs § 19.. Ifølge patentloven skal sagsakter som hovedregel være tilgængelige fra og med den dag, patentet meddeles Jf. lov 2001.781. Opfindelser vedrørende krigsmateriel kan holdes hemmelige ifølge en særlig lov om hemmelige patenter (lovbekendtgørelse 1989.732).. En tilsvarende regel findes i loven om brugsmodeller m.v. Lovbekendtgørelse 1998.367, § 16.. Disse offentlighedsprincipper, der gælder på Patent- og Varemærkestyrelsens ordinære sagsområder, er en videreførelse fra tidligere love.

Ved en række lovændringer i 2000 blev Patent- og Varemærkestyrelsen undtaget fra offentlighedshedsloven med hensyn til ”særlige opgaver” Ændringerne blev vedtaget ved lov 2000.412 og er indsat som § 47 stk.3 i varemærkeloven, § 45 i loven om brugsmodeller m.v., § 52 stk.2 i designloven og § 71 stk.3 i patentloven. . Ifølge forarbejderne er disse opgaver karakteriseret ved at være serviceopgaver på almindelige konkurrencevilkår. Undtagelsen for særlige opgaver omfatter også selve eksistensen af en sag.

En række særlige regler om tavshedspligt har konsekvenser for offentlighedens ret til aktindsigt i visse oplysninger om erhvervsforhold, produkter og kontrol m.v Kommunikation via postvæsen, fastnettelefon, mobiltelefon, e-mail m.v. er beskyttet af en række særlige lovregler om tavshedspligt. I forhold til offentlighedsloven har disse regler ikke betydning, fordi oplysningerne i forvejen skulle undtages efter offentlighedsloven § 12. Jf. lov om postvirksomhed (1995.89) § 21 , lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet (2000.418) § 13 og lov om offentlig mobilkommunikation (1996.468) § 17. . Ved nogle bestemmelser er rækkevidden tvivlsom.

Ifølge lægemiddelloven skal sagkyndige, der afgiver erklæring og medlemmer af nævn og udvalg ”hemmeligholde, hvad de gennem deres virksomhed bliver vidende om” f.eks. om lægemidlers kvalitet og resultater af klinisk afprøvninger Lovbekendtgørelse 1995.656, § 40.. Ifølge lov om visse betalingsmidler skal sagkyndige, som Forbrugerombudsmanden benytter, behandle oplysninger de erfarer ved arbejdet som fortrolige Jf § 18 stk.4 i lov 2000.414 med ændringer ved lov 2001.502.. Disse særlige tavshedspligtregler omfatter ikke personalet i lægemiddelstyrelsen henholdsvis ved Forbrugerombudsmanden, og de har derfor begrænset betydning som undtagelser fra offentlighedsloven.

Finanstilsynets tilsynsarbejde er omfattet af særlige regler om tavshedspligt, der er fastsat næsten enslydende i diverse love for den finansielle sektor Jf § 65 stk.6 og § 73 stk.1 i lovbekendtgørelse om finansiel virksomhed 2002.660, § 66a stk.1 i lovbekendtgørelse om firmapensionskasser 2002.659, § 26 stk.1 i lovbekendtgørelse om forsikringsformidling 2001.672, § 52 stk.1 i lovbekendtgørelse om innovationsforeninger 2002.657, § 77a stk.1 i lovbekendtgørelse om investerings- og specialforeninger 2002.658, § 84a stk.1 i lovbekendtgørelse om værdipapirhandel 2002.587, § 11 i lovbekendtgørelse om sparevirksomhed 2002.655, § 12 stk.3 i lov om hvidvask 1993.348, § 15 i bekendtgørelse om Det Finansielle Virksomhedsråd 2001.658 og § 11 i bekendtgørelse om Fondssrådet 1997.833. . Disse regler bevirker, at væsentlige dele af Finanstilsynets virksomhed er undtaget fra offentlighedsloven.

Ifølge luftfartsloven skal personale ved Statens Luftfartsvæsen og tilkaldte sagkyndige hemmeligholde oplysninger, som indberettes om driftsforstyrrelser m.v., der har betydning for flysikkerheden Lovbekendtgørelse 2001.543, § 89b stk.2.. Denne bestemmelse udelukker offentlighedens ret til aktindsigt.

Ifølge arbejdsmiljøloven må Arbejdstilsynet ikke oplyse til arbejdsgiveren, at et tilsynsbesøg foretages efter klage Lovbekendtgørelse 1999.784, § 79 stk.2.. En beslægtet bestemmelse findes i lov om stærkstrømsanlæg og elektrisk materiel Lov 1993.251 § 22 stk.2.. Sådanne bestemmelser betyder, at disse oplysninger skal undtages ved anmodninger om aktindsigt.

Ifølge skattestyrelsesloven har kommunale og statslige skattemyndigheder tavshedspligt om bl.a. økonomiske og erhvervsmæssige forhold, de får kendskab til ved deres virksomhed Lovbekendtgørelse 2000.859, § 37.. Tavshedspligten, der betegnes som ”ubetinget”, udelukker offentlighedens ret til indsigt vedrørende virksomheder, fonde m.v. Den samme udelukkelse er foretaget for et register, der har oplysninger om personer, der har påført det offentlige betydelige tab Jf § 6 F i skattekontrolloven (lovbekendtgørelse 2001.726)..

Lov om aktiv arbejdsmarkedspolitik bestemmer: ”Arbejdsformidlingen og arbejdsløshedskasserne må ikke videregive oplysninger om arbejdssøgende og arbejdsgivere til uvedkommende” Lov 2001.54, § 42a.. Bestemmelsen blev indsat for at få a-kasserne omfattet af en lovbestemt tavshedspligt. Tilsyneladende er der samtidig gennemført en særlig tavshedspligt for Arbejdsformidlingen, og dermed en generel undtagelse fra offentlighedens ret til aktindsigt i oplysninger, som Arbejdsformidlingen har om arbejdsgivere.

Ifølge elforsyningsloven skal virksomheden, der ved bevilling har fået det overordnede ansvar for forsyningssikkerhed og effektiv udnyttelse af elforsyningssystemet, iagttage ”fortrolighed om kommercielle oplysninger” Lovbekendtgørelse 2001.767, § 28 stk.2..

Ifølge offentlighedsloven § 14 kan særlige bestemmelser om tavshedspligt også fastsættes med hjemmel i lov. Der er formentlig en del eksempler. Som ét eksempel kan nævnes, at landbrugsloven giver ministeren hjemmel til at fastsætte nærmere regler om jordbrugskommissionernes virksomhed Lovbekendtgørelse 1999.598, § 30 stk.4.. Ved bekendtgørelse er fastsat en forretningsorden, hvorefter deltagere i jordbrugskommissionernes møder har tavshedspligt med hensyn til ”det under møderne passerede Bekendtgørelse 1996.901, § 3 stk.2.. Hermed kan være fastsat en særlig tavshedspligt, der i et eller andet omfang har konsekvenser for offentlighedens ret til aktindsigt. Da landbrugsloven ikke udtrykkeligt giver adgang til at fastsætte bestemmelser om tavshedspligt, er det tvivlsomt, om forretningsordenen kan fastlægge en særlig tavshedspligt. Det afhænger af nærmere studier af landbrugslovens forarbejder Principperne er beskrevet af John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer, 1998, side 260..


Undersøgelseskommissioner
I loven om undersøgelse af den færøske banksag fra 1995, loven om undersøgelse af Nørrebrosagen fra 1996 og loven om undersøgelse af politiets efterretningsvirksomhed fra 1999 blev fastsat, at ”lov om offentlighed i forvaltningen, forvaltningsloven og ombudsmandsloven gælder ikke for den virksomhed, som udøves af undersøgelseskommissionen” Jf. lov 1995.356 §5 stk.2, lov 1996.389 §6 og lov 1999.359 §17..

Loven om undersøgelseskommissioner fra 1999 er mere nuanceret med hensyn til aktindsigt Jf lov 1999.357 §§ 29 – 32.. Ifølge loven er undersøgelseskommissionens virksomhed som udgangspunkt undtaget fra offentlighedsloven. Under undersøgelseskommissionens arbejde kan den give aktindsigt i dokumenter, den modtager fra myndigheder, når aktindsigt ikke vil skade undersøgelsen. Når beretningen er afgivet skal spørgsmål om aktindsigt i dokumenter, der er modtaget fra myndigheder, afgøres efter offentlighedslovens regler. Det er forudsat, at interne dokumenter, ikke mister den interne karakter ved videregivelse til undersøgelseskommissionen. Undersøgelseskommissionens beretning offentliggøres af justitsministeren, medmindre ” ganske særlige grunde taler imod”.


Dokumenter, der videregives
Ved en ændring af den kommunale styrelseslov i 1995 blev fastslået, at interne arbejdsdokumenter ikke mister den interne karakter, når de videregives fra en kommune til tilsynsmyndigheden som led i en tilsynssag Jf. den kommunale styrelseslov § 47 stk.5, der blev indsat ved Lov 1995.380. . Disse dokumenter kan derfor undtages fra offentlighed trods videregivelsen.

Loven om Folketingets Ombudsmand har ikke en tilsvarende undtagelse, men det er forudsat, at internt materiale, der udleveres til ombudsmanden, ikke mister den interne karakter herved. Ved revisionen af lov om Folketingets Ombudsmand i 1996 blev indføjet en beslægtet bestemmelse, hvorefter Ombudsmanden kan bestemme, at en høringsskrivelse, foreløbig udtalelse, foreløbig redegørelse eller foreløbig rapport først er undergivet aktindsigt, når vedkommende myndighed har haft lejlighed til at udtale sig Jf. lov om Folketingets Ombudsmand (1996.473), § 20 stk.2..

Ifølge fødevareloven mister dokumenter ikke deres interne karakter ved at blive udvekslet mellem Fødevarekontroludvalget og revisionsenheden Jf. lov 1998.471 § 67 stk.4..

Loven om udenrigstjenesten blev ændret i 1997 for at reducere offentlighedens ret til indsigt. Før ændringen kunne korrespondance mellem ambassader og Udenrigsministeriet ikke undtages fra aktindsigt som interne arbejdsdokumenter, men kun efter en konkret vurdering af beskyttelsesbehovet Jf FOB 1996.273.. Ved ændringen blev fastslået i lovens § 2, at ”udenrigstjenestens 3 grene, udenrigsministeriet, de diplomatiske og konsulære repræsentationer, udgør en fælles tjeneste og er én myndighed”. Herefter kan korrespondancen mellem udenrigstjenestens grene undtages som interne arbejdsdokumenter, selv om tjenestegrenene har selvstændige beføjelser.

Loven om Evalueringsinstituttet bestemmer at interne arbejdsdokumenter bevarer den interne karakter og derfor kan undtages fra offentlighed, selv om de er videregivet til Evalueringsinstituttet. Loven fastslår desuden, at sager om evaluering først er omfattet af offentlighedsloven, når den endelige rapport foreligger Jf § 8 stk.4 og 5 i lov 1999.290. Ved ophævelsen af § 8 stk.3 blev stk. 4 og 5 til stk 3 og 4 jf lov 2002.414..

I 2000 blev følgende bestemmelse indsat som § 6 stk.2 i loven om Danmarks Statistik: ”Udveksling af dokumenter indeholdende statistiske oplysninger mellem Danmarks Statistik og Danmarks Nationalbank i forbindelse med udarbejdelse af finansiel statistik og ved opgørelse af Danmarks mellemværender med udlandet medfører ikke i sig selv, at dokumenterne bliver undergivet aktindsigt i henhold til lov om offentlighed i forvaltningen” Indsat ved lov 2000.295 i loven om Danmarks Statistik (lovbekendtgørelse 2000.599). Ifølge offentlighedsloven § 11 stk.1 skal oplysninger om faktiske forhold ekstraheres fra interne arbejdsdokumenter. Det betyder, at undtagelsen for interne arbejdsdokumenter ikke kan bruges til at undtage statistiske oplysninger. Evt. undtagelser efter andre regler i offentlighedsloven er uafhængige af om oplysningerne videregives (f.eks. § 10 nr.5, § 12 og § 13). Den nye bestemmelse i loven om Danmarks Statistik gentager blot, hvad der gælder ifølge offentlighedsloven, men den skaber usikkerhed for andre typer af statistiske oplysninger.

I loven om sammenlægning af de bornholmske kommuner er bestemt, at dokumenter, der er interne ifølge offentlighedsloven, ikke mister deres interne karakter ved videregivelse fra kommunerne til sammenlægningsudvalget Lov 2002.144 § 26..


Miljøoplysningsloven
Med ændringerne i miljøoplysningsloven i 2000 giver denne lov offentligheden væsentligt bedre rettigheder end offentlighedsloven Lov om aktindsigt i miljøoplysninger (1994.292 med ændringer ved lov 2000.447). Lovændringen i 2000 bygger på Århuskonventionen . Se “The Aarhus Convention: An Implementation Guide, United Nations publication, ISBN 92-1-116745-0.. Loven omfatter miljøoplysninger i bred forstand, det vil sige oplysninger, der har relation til miljø og sundhed (§ 3 stk.1). Det er bl.a. præciseret, at loven gælder for økonomiske beregninger og analyser, som er anvendt i forbindelse med beslutningsprocesser på miljøområdet.

Lovens udvidelse af anvendelsesområdet er allerede omtalt. Derudover giver loven bedre rettigheder for offentligheden på følgende punkter: Retten til indsigt kan ikke begrænses af særlige bestemmelser i anden lovgivning, medmindre der er tale om EU-forpligtelser (§ 2 stk.2). Retten til indsigt gælder miljøoplysninger uanset om de indgår i dokumenter eller sager, f.eks. oplysninger i registre, databaser og lignende (§ 2 stk.1). Materiale, der er tilvejebragt som grundlag for statistik er ikke undtaget (§ 2 stk.3). Oplysninger om udledninger til vand, jord, luft og undergrund kan ikke undtages (§ 2 stk.4). Oplysninger kan ikke undtages af hensyn til det offentliges kontrol, regulering, planlægning eller økonomiske interesser (§ 2 stk.5). Der gælder en ufravigelig maksimumfrist for afgørelser om aktindsigt (§ 4 stk.2). Domstolene skal give aktindsigt i retsafgørelser om civile miljøsager (§ 5a). Retten til aktindsigt er ikke begrænset til oplysninger, der er udfærdiget eller modtaget efter 1. januar 1971.


Atypiske regler
Ved en ændring af gymnasieloven i 1995 Jf. § 4 stk.2 indsat ved lov 1995.444. blev fastsat, at ”oplysninger om karaktergennemsnit for fag, hold eller samtlige eksaminer på en skole eller grupper af skoler, bortset fra landsgennemsnittet, er fortrolige”. En tilsvarende undtagelse blev samme år indsat i lov om højere forberedelseseksamen (HF) m.v. Jf. § 7 stk.2 indsat ved Lov 1995.444. Ifølge § 8 stk.3. i loven om Danmarks Evalueringsinstitut fra 1999 måtte evalueringsrapporter ikke indeholde oplysninger om karaktergennemsnit for fag, hold, undervisningsinstitutioner og grupper af sådanne. Det blev indskærpet i loven, at oplysninger herom var undergivet ”ubetinget tavshedspligt” hos Evalueringsinstituttet. Disse undtagelser er ophævet i 2002 med vedtagelsen af lov om gennemsigtighed og åbenhed i uddannelser Lov 2002.414. .

De tidligere undtagelser for statistiske oplysninger om karaktergennemsnit var ejendommelige og havde ikke noget sidestykke i lovgivningen for folkeskolen, videregående uddannelser m.v. Efter den nye lov om gennemsigtig og åbenhed i uddannelser gælder tværtimod et krav til skoler og uddannelsesinstitutioner om aktivt at informere om karaktergennemsnit mv. på institutionernes hjemmesider på internettet.

Ifølge bekendtgørelsen om eksamen ved visse videregående uddannelser er de notater, som censor og eksaminator skal foretage under en eksamen af hensyn til eventuel klagesag, til deres personlige brug Jf § 7 stk.2 og § 8 i bekendtgørelse 2000.1021 (ændret ved bekendtgørelse 2002.537).. Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling skriver i et høringssvar til Justitsministeriet, at ”hermed er aktindsigt afskåret, men notaterne er ikke friholdt fra ekstraheringspligten” Jf ministeriets brev til Justitsministeriet dateret 5.9.2002 til brug for besvarelse af spørgsmål fra Folketingets Retsudvalg. . Baggrunden for de kryptiske formuleringer er formentlig, at det på den ene side er vanskeligt at bruge offentlighedslovens undtagelse for interne arbejdsdokumenter på censors notater, og på den anden side ikke er muligt at lave en undtagelse fra offentlighedsloven uden lovhjemmel hertil.


Ændringer via bekendtgørelser
med hjemmel i offentlighedsloven

Offentlighedsloven indeholder 10 ministerbemyndigelser.

Ifølge § 1 stk.3 kan vedkommende minister efter forhandling med justitsministeren fastsætte regler, der udvider lovens anvendelsesområde.

Ifølge 2 stk.4 kan justitsministeren bestemme, at offentlighedsloven skal gælde for andre oplysningstyper i personalesager, end dem, der er opregnet i § 2 stk.3.

Ifølge § 3 stk.1 kan vedkommende minister efter forhandling med justitsministeren undtage ”nærmere angivne myndigheder, sagsområder eller arter af dokumenter” fra retten til aktindsigt. Sådanne generelle undtagelser kan dog kun fastsættes på områder, hvor et konkret skøn ”i almindelighed vil medføre, at begæring om aktindsigt kan afslås” efter en af lovens specifikke undtagelsesbestemmelser.

Ifølge § 3 stk.2 kan vedkommende minister fastsætte regler om, at der efter et bestemt åremål skal være ret til indsigt i dokumenter, der som udgangspunkt er undtaget efter loven.

Ifølge § 5 stk.3 kan vedkommende minister fastsætte regler om offentlighedens ret til indsigt i registre og databaser, herunder regler om betaling. Bemyndigelsen gælder ikke for registre m.v. med persondata.

Ifølge § 6 stk.2 kan justitsministeren fastsætte regler om opbevaring af meddelelser, der udfærdiges eller modtages ved hjælp af edb.

Ifølge § 6 stk.3 kan vedkommende minister efter forhandling med justitsministeren fastsætte regler, der udvider notatpligten til andre sagsområder end afgørelsessager.

Ifølge § 11 stk.2 kan vedkommende minister efter forhandling med justitsministeren fastsætte regler om, at nogle sagsområder skal undtages fra pligten til at meddele faktiske oplysninger fra interne dokumenter. Bemyndigelsen omfatter dog ikke afgørelsessager.

Ifølge § 15 stk.3 kan vedkommende minister fastsætte regler, der fraviger lovens bestemmelser om hvilken myndighed, der træffer afgørelse om aktindsigt henholdsvis som1.instans og som klageinstans.

Ifølge § 16 stk.4 fastsætter justitsministeren regler om betaling for afskrifter og kopier.

Halvdelen af de 10 ministerbemyndigelser er ikke blevet anvendt Det gælder bemyndigelserne i § 2 stk.4, § 3 stk.2,§ 6 stk.2, § 6 stk.3 og § 11 stk.2.. Justitsministeren har benyttet hjemlen i § 16 stk.4 til at fastsætte regler om betaling for fotokopier m.v. Bekendtgørelse 1986.647.. Skatteministeren har benyttet hjemlen i § 15 stk. 3 til at fastsætte særlige kompetenceregler for aktindsigt i told og skattesager Bekendtgørelse 2002.520, der afløser tidligere bekendtgørelse 1998.336. En bekendtgørelse om kompetencen til at afgøre aktindsigt i planlægning på det sociale område er bortfaldet, 1987.70.. I det følgende omtales anvendelsen af bemyndigelserne i § 1 stk.3, § 3 stk.1 og § 5 stk.3.


Bekendtgørelser med hjemmel i § 1 stk.3 (udvidelser af anvendelsesområdet)

Den grundlæggende uklarhed om offentlighedslovens anvendelsesområde medfører tilsvarende uklarhed om, hvornår ministerbemyndigelsen i § 1 stk.3 kan være relevant. Bemyndigelsen kan anvendes over for bestemte selskaber, fonde, foreninger m.v. i to situationer: 1) Når udgifterne overvejende dækkes af offentlige midler kan hele den pågældende organisation blive omfattet. 2) Når organisationen har fået myndighed til at træffe afgørelser på statens eller en kommunes vegne kan de pågældende sager blive omfattet.

Bemyndigelsen er blevet anvendt i de senere år for at sikre offentlighed om nogle af de sagstyper, hvor afgørelser er overladt til andre end offentlige myndigheder.

Ifølge loven om miljøbidrag og godtgørelse i forbindelse med ophugning og skrotning skal forsikringsselskaberne opkræve et miljøbidrag i forbindelse med ansvarsforsikringen, mens udbetalingen af godtgørelse skal varetages af en administrator, som miljø- og energiministeren udpeger. Afslag og tvivlsspørgsmål om godtgørelse skal dog forelægges Miljøstyrelsen til afgørelse Lov 1999.372 § 8.. ”Miljøordning for biler” er udpeget som administrator, og ved bekendtgørelse er denne organisations arbejde med godtgørelsessagerne blevet omfattet af forvaltningsloven og offentlighedsloven Bekendtgørelse om opkrævning af miljøbidrag og udbetaling af godtgørelse i forbindelse med ophugning og skrotning af biler (2000.141 med ændringer 2002.481).. Denne del af bekendtgørelsen er overflødig, eftersom ”Miljøordning for biler” er omfattet af miljøoplysningsloven. Forsikringsselskabernes opkrævning af miljøafgifter er ifølge bekendtgørelsen ikke omfattet af forvaltningsloven og offentlighedsloven. Forsikringsselskaberne er dog omfattet af persondatalovens regler om egen acces, og opkrævningen af miljøafgift er muligvis også omfattet af miljøoplysningsloven, der bl.a. gælder for offentlige foranstaltninger, der påvirker miljøet.

Ifølge lov om radio- og teleterminaludstyr m.v. kan både offentlige myndigheder og private foretagender blive bemyndiget til at udføre kontrolopgaver. En bekendtgørelse om bemyndigede organer fastslår, at forvaltningsloven og offentlighedsloven gælder for disse opgaver, uanset hvilket foretagende der bemyndiges Bekendtgørelse 2000.237 § 5 stk.1..

Ifølge bekendtgørelse om gødning og plantedække er Landsbrugets Rådgivningscenter bemyndiget til at træffe afgørelser i 1.instans om tildeling af brødhvedetillæg. Det er samtidigt bestemt, at forvaltningsloven og offentlighedsloven gælder for Rådgivningscentret i disse sager § 29 i bekendtgørelsen om jorbrugets anvendelse af gødning og om plantedække. Bekendtgørelsen fornys hvert år. Den seneste, der vedrører 2002/2003, er bekendtgørelse 2002.609..

Ifølge bekendtgørelsen om læplantning og biotopforbedrende beplantninger træffer Landsforeningen De Danske Plantningsforeninger afgørelser om ydelser og evt. tilbagebetaling. Det er samtidigt bestemt, at forvaltningsloven og offentlighedsloven gælder for landsforeningen i disse sager Bekendtgørelse 2001.842, § 3..

Ifølge bekendtgørelse om tillægsafgift for mælk og mejeriprodukter er Danske Mejeriers Mælkeudvalg bemyndiget til at træffe afgørelse i 1.instans om tildeling og omfordeling af mælkekvoter. Det er samtidig bestemt, at forvaltningsloven og offentlighedsloven gælder for mælkeudvalget i disse sager Bekendtgørelse 2002.430, § 4..

Ifølge elforsyningsloven får en virksomhed ved bevilling overdraget det overordnede ansvar for forsyningssikkerhed og effektiv udnyttelse af elforsyningssystemet. En bekendtgørelse om systemansvarlig virksomhed m.v. bestemmer, at forvaltningsloven og offentlighedslov gælder for de sager, hvor den systemansvarlige virksomhed træffer afgørelse efter elforsyningsloven Bekendtgørelse 2002.444 om systemansvarlig virksomhed og anvendelse af transmissionsnettet mv. . En særlig tavshedspligt i elforsyningsloven trækker som tidligere nævnt i den modsatte retning Lovbekendtgørelse 2001.767, § 28 stk.2.. Denne tavshedspligt udelukker offentlighed om kommercielle oplysninger. Det er en klar begrænsning sammenlignet med offentlighedsloven, der kun udelukker offentlighed om kommercielle oplysninger, når fortrolighed har væsentlig økonomisk betydning for en virksomhed.

Tilsyneladende har det været meningen, at reducere offentligheden ved den systemansvarlige virksomhed i elsektoren sammenlignet med de større forsyningsvirksomheder, som er omfattet af offentlighedsloven. Paradokset bliver dog muligvis forhindret af miljøoplysningsloven, der eksplicit omfatter foranstaltninger på energiområdet. Ifølge miljøoplysningsloven § 2 stk.2 kan retten til aktindsigt efter miljøoplysningsloven ikke begrænses af særlige bestemmelser om aktindsigt i andre love. For at undgå underminering af dette princip må det også gælde for særlige regler om tavshedspligt i andre love, men klart er det ikke.


Bekendtgørelser med hjemmel i § 3 stk.1 (undtagelser af myndigheder, sagsområder eller dokumenttyper)

Ifølge § 3 stk.1 kan vedkommende minister efter forhandling med justitsministeren undtage ”nærmere angivne myndigheder, sagsområder eller arter af dokumenter” fra retten til aktindsigt. Sådanne generelle undtagelser kan dog kun fastsættes på områder, hvor et konkret skøn ”i almindelighed vil medføre, at begæring om aktindsigt kan afslås” efter en af lovens specifikke undtagelsesbestemmelser.

Folketingets Ombudsmand har udtalt: ”Det har ikke været meningen, at bemyndigelsen skulle kunne anvendes til at skabe nye undtagelser fra offentlighedsloven eller til at udvide de eksisterende undtagelsesområder, jf. kravet om at den generelle undtagelse skal angå sagsområder ”for hvilke bestemmelserne i §§7-14 i almindelighed vil medføre, at begæring om aktindsigt kan afslås”. Der er principielt kun tale om en præcisering af, hvad der allerede gælder. Det er i motiverne forudsat, at denne præcisering, dvs. antagelsen om, hvad der i almindelighed vil følge af lovens undtagelsesbestemmelser, skal hvile på indhøstede erfaringer vedrørende offentlighedslovens anvendelse på området” Jf. Folketingets Ombudsmands Beretning 1990 side 54 f. Ombudsmanden henviser til betænkning om offentlighedslovens revision, 857/1978 s. 22 f og s. 172 ff..

Statsanstalten for Livsforsikring blev undtaget fra offentlighedsloven ved en bekendtgørelse i 1986 Bekendtgørelse 1986.404.. Da denne virksomhed forlængst er privatiseret har bekendtgørelsen nu kun betydning for historisk interesserede.

Ministeren for offentlige arbejder udsendte i 1986 en bekendtgørelse ”om undtagelse fra aktindsigt i medfør af lov om offentlighed i forvaltningen af oplysninger afgivet i henhold til lovgivningen om sikkerheds- og kontrolbestemmelser for elektrisk materiel”. Bekendtgørelse 1986.766. Bekendtgørelsen er gældende ifølge Retsinformation, men er muligvis forældet på grund af væsentligt ændrede forhold. Ministeren kan ifølge den gældende lov om stærkstrømsanlæg og elektrisk materiel bemyndige Elektricitetsrådet, andre myndigheder og private foretagender til at stå for tilsyns- og kontrolopgaver, lov 1993.251..

Udenrigsministeren udsendte i 1987 en bekendtgørelse om undtagelse af Industrialiseringsfonden for Udviklingslandene fra lov om offentlighed i forvaltningen Bekendtgørelse 1987.684.. Industrialiseringsfonden er oprettet ved lov som selvejende institution, og den ville uden bekendtgørelsen være omfattet af offentlighed. Fonden får væsentlige tilskud fra statskassen. Udenrigsministeren har i 1990 udsendt en tilsvarende bekendtgørelse om undtagelse af Investeringsfonden for Østlandene fra lov om offentlighed i forvaltningen Bekendtgørelse 1990.329..

Undtagelserne for de to investeringsfonde betyder, at der generelt er lukket for offentlighed om de forskellige former for tilskud, fondene giver til private virksomheder. Hvis anmodninger om aktindsigt skulle afgøres efter offentlighedsloven, kunne der kun nægtes indsigt efter konkret vurdering, og kun når hemmeligholdelse har afgørende økonomisk betydning for en virksomhed. Det kan f.eks. være nødvendigt at beskytte detaljerede oplysninger om et projekt i den forberedende fase. Det er derimod ikke sandsynligt, at oplysninger om størrelsen af offentlige tilskud kan holdes hemmeligt efter offentlighedsloven.

Finansministeren udsendte i 1990 en bekendtgørelse Bekendtgørelse 1990.644., hvorefter ”sager og dokumenter vedrørende privatisering og salg af statslige aktiver i forbindelse hermed” blev generelt undtaget fra offentlighedsloven. Denne bekendtgørelse blev kritiseret af Folketingets Ombudsmand, der bl.a. udtalte, ”at Finansministeriets udnyttelse af bemyndigelsen i offentlighedsloven §3 stk.1 til generelt at undtage fremtidige sager om privatisering fra aktindsigt, efter min opfattelse går ud over det i motiverne angivne formål med bemyndigelsen” Jf FOB 1990.54.

Efter Ombudsmandens kritik blev bekendtgørelsen ændret til en mere snæver udgave i 1991 Bekendtgørelse 1991.679.. Undtagelsen fra offentlighed i sager om privatisering blev begrænset til: ”1) Brevveksling mellem Finansministeriet eller vedkommende ministerium, styrelse m.v. og enkeltpersoner eller virksomheder, der indgiver eller har indgivet tilbud om køb af aktiver, eller som har rettet henvendelse til myndigheden med henblik på eventuel afgivelse af sådant tilbud. 2) Brevveksling med forhandlingsberettigede organisationer om løn- og personaleforhold i forbindelse med privatiseringen. 3) Brevveksling med sagkyndige i forbindelse med privatiseringen. 4) Brevveksling med Folketinget i forbindelse med privatiseringen, for så vidt brevvekslingen ikke gøres offentligt tilgængelig”.

I bekendtgørelsen defineres privatisering som tilfælde, hvor staten skiller sig af med en institution, der hidtil har tilhørt det offentlige, eller afhænder en ejerandel. Den generelle undtagelse ser i den nye udgave ud til at være koncentreret om tilbuds- og forhandlingsfasen, men den er ikke særlig klart formuleret. De aftaler, der indgås om privatisering og vilkårene herfor, er ikke omfattet.

Arbejdsministeren udsendte i 1995 en bekendtgørelse ”om undtagelse fra aktindsigt efter offentlighedsloven af oplysninger, der gives som led i arbejdsmarkedsundersøgelser eller efter lov om varsling m.v. i forbindelse med afskedigelser af større omfang” Bekendtgørelse 1995.788.. Bekendtgørelsen udvider undtagelsen i forhold til en tidligere bekendtgørelse fra 1986 Bekendtgørelse 1986.837., der kun omfattede varslinger af større afskedigelser. Bekendtgørelsen fra 1995 udstrækker den generelle udelukkelse af offentlighed til oplysninger, der som led i arbejdsmarkedsundersøgelser gives til myndigheder om ”en virksomheds drifts- eller forretningsforhold, herunder oplysninger om påtænkte personaleindskrænkninger eller udvidelser”.

Erhvervsministeren udsendte i 1997 en bekendtgørelse, der undtager ”sager vedrørende § 52 i lov om anpartsselskaber fra aktindsigt efter lov om offentlighed i forvaltningen” Bekendtgørelse 1997.178, der afløser bekendtgørelse 1986.894.. Undtagelsen omfatter nogle oplysninger i sager om opløsning eller retablering af selskaber efter tab af kapitalindskud.

Finansministeren udsendte i 1993 en bekendtgørelse, der generelt undtog statslige indkøbsaftaler fra offentlighedsloven Bekendtgørelse 1993.4. Bekendtgørelsen erstattede tidligere bekendtgørelser, der var mere kortfattede (1986.873 og 1974.159).. I januar 1999 udsendte indenrigsministeren en tilsvarende bekendtgørelse om undtagelse af kommunale indkøbsaftaler fra offentlighedsloven Bekendtgørelse 1999.32.. De to bekendtgørelser gik klart videre end bemyndigelsen i § 3 stk.1 tillader, og de blev begge ophævet i slutningen af maj 2002 efter opfordring fra Folketingets Ombudsmand Bekendtgørelserne 2002.331 og 2002.336 om ophævelse af bekendtgørelser om undtagelse af indkøbsaftaler fra aktindsigt efter lov om offentlighed i forvaltningen ..

Bekendtgørelserne om indkøbsaftaler omfattede alle former for aftaler mellem offentlige myndigheder og private virksomheder om køb af varer og tjenesteydelser f.eks. papir, edb-udstyr, vedligeholdelse, møbler, medicin til sygehuse, mad til pensionister, forsikring, analyser af spildevand, databehandling og konsulentopgaver med økonomiske analyser af projekter.

Bekendtgørelserne omfattede både aftaler, der blev indgået umiddelbart med en leverandør, og aftaler, der blev indgået efter licitation. De nøjedes ikke med at undtage dokumenter vedrørende tilbuds- og forhandlingsfasen, men undtog generelt oplysninger om ”indgåede indkøbsaftaler og materiale vedrørende aftalernes indhold og anvendelse så længe aftalerne løber”.

Det er nu klart, at indkøbsaftaler ikke generelt kan undtages fra offentlighedsloven – heller ikke aftaler, der indgået før, de ulovlige bekendtgørelser blev ophævet. Offentlighedsloven giver kun mulighed for at undtage oplysninger, når det efter en konkret vurdering er nødvendigt for at beskytte væsentlige hensyn en virksomheds økonomiske interesser (§12 stk.1 nr.2) eller til det offentliges økonomiske interesser (§13 stk.1, nr.5).


Bekendtgørelse med hjemmel i § 5 stk.3 (adgang til registre og databaser)

Offentlighedsloven indeholder hjemmel til at fastsætte regler om indsigt i registre og databaser. Denne mulighed er kun benyttet ved en bekendtgørelse om registret for genteknologi og her med store reservationer Bekendtgørelse 1987.579..

Registret for genteknologi omfatter oplysninger om laboratorier, forskning, produktion, stoffer, produkter og levnedsmidler. Ifølge bekendtgørelsen er registrets oplysninger offentligt tilgængelige, medmindre de er registreret som fortrolige. En anmelder kan fremsætte begrundet anmodning om, at oplysninger registreres som fortrolige. Afhængig af sagens karakter afgør enten Arbejdstilsynet eller Levnedsmiddelstyrelsen om anmelderen har ”en så væsentlig økonomisk interesse heri, at anmodningen helt eller delvis bør imødekommes”. Denne formulering tyder på, at myndighedens skøn er mere frit end offentlighedsloven giver mulighed for.

Bekendtgørelsen er blevet overhalet af miljøoplysningsloven, der giver adgang til miljøoplysninger i registre og databaser. Denne lov omfatter også oplysninger om genetisk modificerede organismer, og undtagelserne i miljøoplysningsloven er snævrere end i bekendtgørelsen om registret for genteknologi.

Sammenfatning og afrunding

Offentlighedsloven fastslår et grundlæggende princip om offentlighed i forvaltningen, men siden 1985 er der på det ene område efter det andet vedtaget ændringer ved regler i andre love og ved bekendtgørelser. Disse ændringer betyder, at offentlighedslovens betydning er blevet udhulet. Det er blevet meget vanskeligt at overskue retsstillingen, og den er på flere områder uklar.

Offentlighedsloven har selv bidraget til denne udvikling:

· Den grundlæggende definition af lovens anvendelsesområde i §1 bygger på klassiske forestillinger om den offentlige forvaltning. Mange offentlige opgaver bliver i dag varetaget af organisationer, der enten falder klart uden for, eller hvor der er tvivl om offentlighedsloven gælder. På miljøområdet og det sociale område har nye love taget højde for udviklingen.

· § 17 stk. 4 giver fri plads for afvigelser i andre love. I persondataloven §2 stk.1 er valgt en anden formulering, der skal sikre, at regler i andre love kun kan give borgerne en ringere retsstilling, hvis forringelsen klart har været tilsigtet. Ifølge loven om aktindsigt i miljøoplysninger kan retten til indsigt ikke begrænses af særlige bestemmelser i anden lovgivning, medmindre der er tale om EU-forpligtelser (§ 2 stk.2).

· § 14 bestemmer, at særlige regler om tavshedspligt går forud for offentlighedsloven. Disse regler er vanskelige at identificere. De findes spredt i lovgivningen, benytter forskelligt ordvalg og henviser ikke til offentlighedsloven.

· Endelig har offentlighedsloven med 1o ministerbemyndigelser givet usædvanlig stor plads til regulering via bekendtgørelser. Selv om kun halvdelen af bemyndigelserne er benyttet, er der kommet en del bekendtgørelser, som bidrager til, at retsstillingen bliver spredt og usammenhængende. Usikkerheden er forstærket, fordi bemyndigelsen i § 3 stk.1 til at fastsætte generelle undtagelser i nogle tilfælde er blevet klart misbrugt.


Det er karakteristisk, at myndigheder, virksomheder og andre organisationer oplever, at specielle omstændigheder på deres eget felt nødvendiggør undtagelser fra det offentlighedsprincip, de i øvrigt hylder. Bureaukratier og netværk trives tilsyneladende godt, når undersøgelser, forhandlinger og beslutninger foregår i lukkede kredsløb. Selv om alle i princippet går ind for offentlighed, vil den ofte blive beskåret eller fjernet, hvis aktørerne på de enkelte områder får stor indflydelse.

Det ikke nemt at få øje på hverken koordinering fra justitsministeriet eller overordnet styring fra regeringen eller Folketinget. Mange særregler afspejler snævre interesser hos aktørerne på det pågældende område.

Nogle ændringer har forbedret offentlighedens ret til indsigt. Det gælder først og fremmest miljøoplysningsloven. Andre væsentlige forbedringer er sket på fødevareområdet og uddannelsesområdet, hvor nye lovregler betyder, at visse oplysninger systematisk offentliggøres via internettet.

Det har i mange år været praksis at overdrage administrationen af landbrugsordninger til landbrugets egne organisationer. I de senere år er flere myndighedsopgaver blevet overdraget til organisationer uden for den offentlige forvaltning. I de seneste år er det på nogle områder sikret, at myndighedsopgaver fortsat er dækket af offentlighedsloven, selvom administrationen er overdraget til private organisationer. Det er i ét tilfælde sikret ved en lovregel og i andre tilfælde via bekendtgørelser med hjemmel i offentlighedslovens § 1 stk.3. Denne hjemmel i offentlighedsloven er derimod stadig ubenyttet med hensyn til organisationer uden for den offentlige forvaltning, hvor de overvejende midler kommer fra offentlige kasser.

De fleste ændringer har beskåret offentlighedens ret til indsigt, og nogle ændringer har betydet massive forringelser. Det er stærkt bekymrende, at vigtige sagsområder generelt er undtaget fra offentlighedsloven. Det gælder f.eks. sager om konkurrencebegrænsning, kontrol med produktsikkerhed, og offentlige tilskud til virksomheder, der investerer i u-lande, østlande eller vækstmarkeder.

Mange undtagelser er indført af hensyn til beskyttelse af oplysninger om produktions- eller forretningsforhold. Der er både tænkt på beskyttelse af privat virksomhed og af offentlig virksomhed.

Efter offentlighedsloven kan oplysninger om erhvervsforhold, produkter, tilskud, kontrol m.v. kun undtages, når det konkret kan sandsynliggøres, at offentlighed vil påføre den private eller offentlige virksomhed væsentlig økonomisk skade. Offentlighedsloven beskytter virksomheder mod, at konkurrerende virksomheder via aktindsigt får kendskab til detaljerede oplysninger, f.eks. om ny produktudvikling. Offentlighedsloven beskytter derimod ikke en virksomhed mod tab som følge af dårligt omdømme hos forbrugere og forretningsforbindelser, f.eks. på baggrund af oplysninger om kontrolresultater. Denne beskyttelse opnås ved de generelle undtagelser. De gør det også vanskeligt for både virksomheder og offentligheden at vurdere, om administrationen foregår på en ordentlig måde.

Udfra et snævert virksomhedssynspunkt kan generelle undtagelser være ønskelige. Udfra bredere synsvinkler er offentlighed nødvendig for at kunne kontrollere og debattere myndighedernes arbejde, styrke forbrugernes valgmuligheder, forebygge og afsløre misbrug og svindel, styrke virksomhedernes incitamenter til at overholde kravene og for at give lovlydige virksomheder bedre kort på hånden i konkurrencen på markedet.

Undtagelserne fra offentlighedsprincippet betyder ikke, at enhver form for offentlighed er udelukket, men at det overlades til myndigheden på området at styre informationen. Der informeres typisk mere end nogensinde, når information uforstyrret kan tilrettelægges for at tilgodese myndighedens og andre aktørers behov. Resultatet er mere information, men mindre offentlighed.

Det er vigtigt at styrke offentlighedens ret til indsigt i samfundsmæssige forhold:

Det politiske ansvar, der er et afgørende kendetegn i et folkestyre, forudsætter, at offentligheden kan kontrollere, hvordan politikerne og deres forvaltninger håndterer de offentlige opgaver. Det kræver ret til indsigt: Hvilke projekter får offentlig støtte? Hvilke krav stilles, og hvad betales ved aftaler om udliciterede opgaver? Er fyringen af en sygehuschef sagligt begrundet? Hvordan arbejder Finanstilsynet? På hvilke betingelser løser offentlige myndigheder serviceopgaver for andre?

Realistisk debat om samfundsmæssige forhold forudsætter ret til indsigt. Det er ikke nok at sige til borgerne, at de gerne må ytre sig. Der skal også være effektiv adgang til information. Hvad får u-lande og øst-lande ud af den danske stats tilskud? Er konkurrencen reelt sat ud af kraft inden for visse brancher? Hvordan kan vi forbedre beskyttelsen af forbrugere og medarbejdere ved nye kemikalier? Hvilke risici findes for flysikkerheden? Hvilke skattemæssige transaktioner foretages af fonde, der har almennyttige formål? Hvordan varetages det overordnede systemansvar i elsektoren? Hvordan foregår prisdannelsen på telemarkedet?

Den bevidste borger har brug for konkret viden, når han vil gøre en forskel i sin egen hverdag ved valg af service og varer. På hvilken skole opnår børnene de bedste læsefærdigheder? Hvilket køkkeninventar skal købes, når sikkerhed prioriteres højest? Hvilke giftstoffer findes i børnenes legetøj?

Retssikkerhed styrkes, fordi offentlighed giver både myndigheder og virksomheder, der kontrolleres, et ekstra incitament til at overholde loven. Offentlighed forebygger misbrug og svindel. Offentlighed om konkrete sager vil desuden styrke borgernes muligheder for at forudse retsreglers konsekvenser.

Effektiviteten styrkes, når politikere og ansatte bliver mindet om, at de skal være deres arbejde bekendt. Borgerne kan bidrage aktivt til, at offentlige myndigheder og virksomheder tager deres opgaver alvorligt. Myndigheder kan f.eks. få hjælp til at sikre, at virksomheder, der har overtaget udliciterede opgaver, overholder de indgåede aftaler. Virksomheder får større tillid til en offentlig myndighed, når aftalevilkår kan kontrolleres.

Begrænsninger i offentlighedens ret til indsigt bør ikke vedtages udfra aktørernes snævre synsvinkler. Det er vigtigt, at forslag om undtagelser bliver belyst og drøftet grundigt i en overordnet sammenhæng, hvor demokratiske hensyn bør have stor vægt. Det er blevet forsømt.



Denne artikel må frit citeres i uddrag eller som helhed med angivelse af forfatteren og www.update.dk/mediejura som kilde.

Søg

  

 


 

Links

Hide details for [<h2 class='h2-list'>Overblik</h2>]

Overblik


 

Læs mere

Se alle dokumenter om emnet i denne artikel: